在政府的指导下,新加坡大学已经具备了坚实的基础并获得了极大发展。但随着全球化的推进,国际竞争的加剧,现在更需要的是政府放权,只有这样,大学才可以有权决定自己的发展道路,更好地应对快速变化、充满竞争的环境。没有竞争,大学难以真正达到卓越。而国家集中性的、自上而下进行指导的管理方式虽然对于产生预期效果非常有效,但当面对一个充满活力和竞争的环境时,同样的方法则会变成累赘。诚然,一直采用这种管理方法看似比较安全,但这很可能会限制甚至阻碍大学的发展,致使大学永远无法成为世界一流大学。为此,新加坡政府决意彻底改革现有的管理体制和模式,赋予其三所大学,即新加坡国立大学(the national university of Singapore)、南洋科技大学(Nanyang technological university)和新加坡管理大学(Singapore Management University)更大的自主权,进行自治改革,建立现代大学制度。随着现代大学制度的逐步确立,新加坡大学的自主权不断扩大,它们可以更自主地建设与发展大学,而不只是被动地等待政府下达指令。
一、新加坡大学自治、治理与经费状况
进入新的世纪,随着全球化与市场化的推进,各国大学都面临着发展的机遇与挑战。为了促进大学进一步发展,适应经济与社会发展的需要,新加坡在2000年大学治理结构改革的基础上,又进行了一些较大的改革与调整。
首先,扩大学校规模、整合学校发展方向。2003年,新加坡国立大学转型成为多校区大学,南洋科技大学转型成为拥有三个新学院(newsch001)的综合性大学,新加坡管理大学则按照原先的计划发展下去。这样做,主要是为了确保更多的新加坡人可以有机会到公立大学就读。政府希望通过增加学校的校区与规模等,可以为学生就学提供便利,期望到2010年,适龄学生就读公立大学的比例可以增加到25%左右。
然后,引入全球优质教育资源。为了推动大学的发展,并提高新加坡的总体教育水平,新加坡经济发展局(EDB)鼓励外国大学在新加坡设立分校,致力于将新加坡发展成为全球校园,新南威尔土大学(the university of new south Wales)是第一所国外大学,这为新加坡人提供了更多的机会和选择在当地接受大学教育。随着国外大学数量的增加,本国的新加坡国立大学、南洋科技大学和新加坡管理大学在争取师资等方面将面临更大的竞争,大学将变得越来越具有活力和竞争力。
最后,基于上述的措施,为了推动大学的进一步发展,更好地应对市场变化,积极参与全球教育竞争并确保它们在国内外大学竞争中享有一席之地,新加坡政府酝酿推行大学自治改革,建立现代大学制度。大学从而可以享有更大的自主权,发展自身的特色与优势,集中资源与优势达到最大程度的卓越。为了建立现代大学制度,2004年,新加坡政府对三所大学的自治、治理与经费状况进行了总体考察。此次考察的重点是:(1)为新加坡大学确立一个适用的自治模式,它要有助于新加坡大学在全球竞争中抓住机遇、迎接挑战,达到世界一流水平。(2)考察大学的治理结构和绩效责任框架,以促进大学自治。(3)建构一个大学经费框架,以促进大学的可持续发展并帮助它们在教学和科研上达到卓越,同时也可以扩大受教育群体的范围。根据此次考察的结果与建议,新加坡政府开始了大刀阔斧的改革,着力将政府资助的三所大学转型为自治大学,推行大学自治改革,建立真正意义上的现代大学制度。
二、新加坡现代大学制度建设主要措施
2005年,新加坡政府公布了名为《大学自治:迈向卓越巅峰》“大学自治”的初期报告书。根据该报告,新加坡对三所公立大学,即新加坡国立大学、南洋科技大学和新加坡管理大学,进行自治改革。这标志着新加坡大学全面进入了建立现代大学制度的阶段。总的说来,新加坡建立现代大学制度的核心主要是要处理三个层面的问题,即:大学与政府的关系问题;大学内部治理结构的问题;大学与社会的关系问题。其相关的政策与措施亦围绕这三个方面展开。
(一)弱化政府控制、强化大学自治:确立大学与政府间的新型关系
政府与大学的关系是建立现代大学制度需要处理和解决的一个关键问题,也是最为棘手的问题之一。在传统模式中,政府通常是公立大学主要的办学、投资和管理主体,政府对于大学的管理和监控力度较强,一定程度上可以说它掌握了大学建设与发展的生杀大权。大学作为运营的主体,却缺乏办学自主权,更接近于行政性单位,而不是具有自由精神的独立实体。这种模式虽然便于管理和领导大学,却极大地限制了大学的发展。鉴于这种状况,新加坡政府在进行大学自治改革过程中,首要任务就是改变政府与大学之间的关系,实现职能和角色的转变,确保大学可以真正成为自己的主人,为自身的建设和发展负责。政府则由直接的管理和领导主体转变成为宏观的外部监督,在大学能够很好地与国家和经济发展目标相契合的情况下,避免对大学过多干预。
1.政府的角色与职能:由直接管理转为宏观监管
大学自治改革之后,政府主要承担拨款与监督两大职责,大学具体的办学与治学事务等则由大学自己负责。
第一,大学的拨款主体。虽然进行了自治改革,但新加坡三所大学仍是国家的重要机构,承担着为国家发展以及公共服务的重任。作为公共机构,大学需要获得国家经费来实现国家的目标,为国家服务,这不但是大学向国家应尽的义务,也是国家关注和引导大学发展的重要内容。因此,国家必须保证大学拥有稳定的经费来源,以切实推动大学为国家和社会发展发挥更大的作用。因此,教育部的经费仍是大学发展的关键。对大学的拨款必须遵循三个原则:其一,所有的经费分配必须以绩效为基础,例如,政府给予大学经费,作为回报,大学必须达到事先预定的目标或产出。其二,大学拥有财政自主权,可以管理自己的经费,以使有限的资源得到最大效率的使用。其三,大学要积极寻找其他经费来源达成自己的目标和使命。将激励机制引入到拨款框架之中,可以推动大学不断地追求卓越,达成国家的目标和需要。同时需要指出的是,虽然教育部有责任对大学拨款,但教育部的财政分配涵盖多个层次和领域,不仅仅只有大学,因此,教育部的投入是有限的。
通常,新加坡政府对于大学的经费支持主要集中在大学运营、研究与发展三个方面。而大学自治改革后,为了提高政府投入经费的效率,政府拨款的具体内容也有所改变:(1)在大学日常运作所需经费方面:教育部以大学本科毕业学生人数而不再以入学人数为基准给予拨款。这样,大学可以决定招收学生的数量以及诸如学生转学和候选人资格的最长保留时限等问题,同时也有利于保证学生的质量。(2)在研究生培养方面:除了国家发展迫切需要的个别专业,教育部等部门会给予补助外,其他的专业均不给予补助,学生全部自费,大学可以自行设定学费标准,教育部在这方面节省下来的教育经费可以用于大学其他迫切需要经费的地方。(3)在基础设施投资方面:改变传统的按项目拨款的方式,采用全新的发展基金框架(development funding framework)。这主要包括两个资金流,即战略性项目经费和年度债偿基金项目(an annual sinking fund contribution)。战略性项目可以归类为能力建设项目(capacity-building projects)和满足国家优先发展需要的项目,这些项目是大学达成国家目标的关键,因此仍将由政府资助。年度债偿基金项目主要是帮助大学建立债偿基金,为未来的发展和改善项目做储备。教育部要根据建筑物的年份、总建筑面积、建筑成本标准、年施工成本通胀和债偿基金投资的利率等制定年度债偿基金的额度。
此外,新加坡政府鼓励大学通过多种渠道募集教育经费,例如召集校友捐款等。大学对于国家教育经费的依赖程度越低,大学的经费使用就会越自主,这将更有利于大学发展自身的特色与优势。
第二,大学的监管主体。大学自治改革后将拥有较大的办学自主权,但这并不是说政府就对大学完全放任、不予干涉。应该说,自治与控制永远是相对应的,享有更大的权利意味着大学也要承担更大的责任,要接受政府的监督与评价。
为了确保政府所拨的经费可以得到合理使用,保证大学的发展目标与国家要求相一致,大学在获得自主权之前,要与教育部签署一系列的协议,从而保证大学的发展是在国家和政府的导引和监控之下进行的,不会偏离轨道。这个协议主要包括以下几个方面:其一:政策性协议,明确教育部为大学设置的战略性方向和指导原则,明确大学自主权的范围。该协议的第一部分列明教育部对大学发展战略远景和总体发展规划的要求,为大学自己制定具体目标提供指导原则,第二部分细化教育部要求大学执行的政策指标,即获得教育部拨款的条件。其二,绩效协议,主要由大学制定,须得到教育部认可,明确列出大学在教学、科研、服务和机构发展等方面的5年发展规划。除战略发展目标和期望成果外,该协议还必须列出细化目标和主要绩效指标。另外,教育部与大学还要商定大学每年培养学生的数量,从而确定年度拨款的金额。该协议每5年审查续签一次。其三,大学的质量评估与保障体系,提供大学责任制落实情况的信息,以完善绩效协议的内容。大学必须提交年度进展报告,并接受由教育部组织的周期性的校外评估。
2.大学自治
大学自治改革旨在打破传统的行政性体制,对大学进行公司化改革,大学成为非营利性的公司,自主经营、自负盈亏。由此,自治大学就不必再遵守政府相关部门的规章制度,可以更为自主地决定未来发展的方向,例如,师资聘任、财政与经费运用、投资决策等甚为影响大学发展的措施与战略等方面。而更为重要的是,公司化改革还将引发影响深远的思想革命。因为公司化改革将传递一个强有力的信念,即大学归属于相关利益者而不是政府,这样不但有利于大学更为独立地运作,还可以激发利益相关者的归属感。可以说,公司化改革为大学带来了一场激烈的思想革命,大学利益相关者将拥有更为强烈的主人翁意识,更为尽职尽责地为学校服务,他们可以成为大学未来发展的规划者与参与者,而不只是依从于政府及大学管理机构的指示。这样,大学将获得更大的空间来发展特色从而达到教学和科研上的卓越,提高国际地位。
新加坡大学之所以如此欢迎公司化改革,很大程度上便是基于这是加速教职工、学生和校友思想变革的前提和基础。作为法人实体,大学将拥有更大的动力,自力更生并引发更为深远的文化变革。如果不进行全面的改革,思想上的变革将难以实现。当然,随着大学被赋予更大的自由来追求自己的目标、确立声望,大学应始终谨记它们作为公共机构的使命,以及对于公众的责任。
总的说来,公司化改革之后,新加坡教育部与大学之间形成了全新的关系,教育部对于大学的控制弱化了,相应地,大学在多个方面都可以享受到更大的自主权,这主要体现在以下几个方面:(1)大学治理:大学董事会和领导阶层必须承担更大的责任和主体意识来制定影响大学的关键性决策。他们必须确立明确的战略方向和优先发展的重点,以及以最恰当的方式有效配置资源。好的治理也需要在董事会成员、管理层和教师之间建立互信与合作的文化。(2)投资与经费自治:政府仍是新加坡三所大学主要的经费来源。此外,大学还应该及时地寻求其他的经费来源,例如捐赠和产业资金等,来辅助其目标和任务的达成。随着财政自治范围的扩大,大学可以决定是投资人力和基础设施,还是投资教学和科研更为适合。大学也可以自主决定学费标准,包括针对不同课程确定不同的学费。但随着经费来源的增加,大学必须确保资源得到最有效的使用。(3)招生方面:2004年2月,大学入学委员会批准,新加坡国立大学和南洋科技大学在招生方面拥有部分决定权,但人数比例不得超过10%。以后如果时机成熟,大学的招生方面的自主范围也会不断扩大。(4)招收计划:自2004年开始,国家人力资源委员会制定了大学各个专业的产出目标。这主要是为了确保大学产出的人力资源能够与国家目标相适切,并能够满足经济发展的需要。大学在接受留学生方面享有很大灵活性。(5)人力资源:大学在委任和晋升师资包括教授方面享有完全的自主权,在员工的薪酬福利方面享有完全的自主权,这包括面向所有教师和员工的福利和奖金等。这将有利于他们量体裁衣地制定薪酬福利制度,吸引和留住国际市场上最优秀的师资。应该说,向大学赋权是一个需要悉心经营的复杂过程。虽然新加坡教育部和大学可以在这个体系和过程中找到自己的适当位置,但自治成功的关键则是让适当的人处于适当的位置来领导大学。好的领导体系是确立目标、制定大学达到世界一流水平的发展方向和形成自身特色的关键。而最为重要的是,好的领导可以将所有利益相关者集合起来,为了大学而努力。这是在改革大学与政府关系时尤为需要关注的。
(二)大学治理:改革和优化大学内部治理结构
从大学自身来说,拥有了自主权就意味着大学可以更好地应对市场的变化和挑战,可以自主地决定未来的发展方向并构建自身的特色与优势。而要切实地达到这些目标,还需要大学建立起良好的治理结构。只有这样,大学才能够制定高效的政策规划,更好地向大学利益相关者及公众负责。
新加坡大学的治理结构主要由董事会、大学领导层和校长构成,他们是制定发展战略与发展目标的主体。必须优化治理结构,确保大学切实获得更大的发展空间,并且要尽力以高效且经济的方式来运营大学,从而避免浪费公共资源。为此,新加坡大学在治理结构方面进行了重大变革:大学董事会取代了原来的大学理事会,对大学享有更大的所有权并对大学发展和成长负总责,但董事会的成员均由教育部任命。除此之外,大学可以自行决定最为合适的内部治理结构,以便达成预期的任务和目标。
1.强化大学董事会的任命与职能
赋予大学自主权,一个重要的方面就是要改变教育部与大学董事会或领导阶层的关系,以使大学董事会切实成为大学的主要负责人。大学董事会是大学发展的关键,为此,必须建立高效的董事会,改变原有大学理事会的规模和结构,根据成员的专长、预期承担的责任以及对于大学和理事会的贡献来确定人选。称职的董事会成员必须了解大学所面临的问题与挑战,并能够有效地建言献策。同时,大学董事会还要有自我更新的机制,为此,新加坡大学董事会还设有专门的提名委员会,专门负责向教育部提名可供考虑的董事会备选人员。当然,为了保证大学董事会成员的水平与质量,整个选拔与任命的过程还要接受检查和监督。
大学董事会的主要职能仍以“管理”为核心,主要有:(1)引导与规划大学的战略发展方向,确保大学发展目标得到贯彻和实施。(2)任命和评价校长。(3)确保大学资源得到有效使用。为了辅助董事会对于大学的管理与监督,大学还要设立7个分委会,分别是执行委员会、审计委员会、提名委员会、劳资委员会、投资委员会、学校规划与发展委员会和创业委员会。每个分委会都由一名董事会成员担任主席,分委会可以根据自己的情况确定发展目标与作用。
2.大学内部治理
新加坡教育部规定,自治大学不需要建立同样的内部治理结构,他们鼓励大学发展各自的特色,确保大学的内部治理结构能够与大学特定的需要和特色相互契合。
首先,新加坡大学内部治理方面最为突出的一点就是强调“赋权”,即大学自治不但是教育部向大学董事会赋权,也更包括大学领导层向校长、系主任和教职工赋权,期望这样可以激发大学利益相关者的主人翁意识和创新精神,推动大学文化的形成。
众所周知,任何一个机构都需要有效地平衡自上而下的指令与自下而上的创新二者之间的关系,这是保证生机与活力的关键,大学更是如此。如果大学内的教职工没有任何的权利和能力对大学的决策与发展有所影响,那么他们将难以对大学产生归属感,更难以与大学形成休戚与共的关系。新加坡大学通过赋权,优化大学内部的治理结构,充分调动大学利益相关者参与大学改革与发展的积极性与主动性。这样,大学教职工不但可以形成共同掌权与相互尊重的意识和精神,更积极地表达自己的意见与建议,同时,教职工也积极参与课程和学术质量等方面的教育决策过程。此外,这种开放的氛围也可以吸引学生和校友积极参与到塑造学校文化和特色的行动之中。
其次,要建立合理的绩效评价与资源分配的体系与程序。为了推动大学追求卓越,大学及教工都需要明确,学校的经费等相关资源不可能均等地分配给所有教职工。为了最有效地使用有限的资源,资源的分配必须要向那些对学校有更大贡献的人员倾斜。为此,为了保证高效与公平,必须建立严格且公开的绩效评价和资源分配的体系、程序与步骤等。如果出现争议,还要有可以进行复议和纠正的渠道。
最后,对自治大学来说,还需要建立和培养自己的支持网络。一方面大学董事会可以为大学发掘和培育外部赞助者并寻找其他的经费来源;另一方面,大学还要通过加强联系等措施来培养群体认同感,让大学的所有利益相关人——教职工、学生、校友、捐资人和支持者等可以更加尽心尽力地为学校发展服务。
(三)扩大大学与社会的联系
要保证大学的自主发展,加强大学的市场适应性,社会参与及社会监督是必不可少的。新加坡大学在建立现代大学制度的过程中,通过一些措施来强化大学与社会的联系,加强社会对大学发展的参与度,保证大学的发展处于社会的监督之下。
1.大学董事会成员多元化
为了推动大学的多样发展,强化大学与社会的联系,新加坡着力促进大学董事会人员构成的多样化。总的说来,董事会成员主要来自公共服务机构、私立机构和学术界,多样的经验与特长将有助于董事会成员之间分工协作、各展所长。同时,新加坡大学还十分重视吸纳优秀的大学校友作为董事会成员,校友对母校会有强烈的归属感,这会促使他们更尽责地为大学发展服务。此外,大学还通过多种手段扩大董事会成员群体范围,例如,向那些对大学发展做出一般性贡献的人员授予荣誉会员头衔,或者向在特定领域(如在筹款方面等)有所贡献的人员授予准会员头衔等,以此促使更多的人员参与到大学发展之中,为大学服务。
2.建立年报制度
要保证大学的质量和水平,向外界公开信息,接受外部监督是十分必要的。新加坡大学建立了年报制度,每年要公开年报,及时向教育部等相关政府部门和社会公开大学发展的情况等信息,以便接受社会的监督。同时,大学每五年还要接受教育部的检查,以保证质量。以新加坡国立大学为例,自2006年到2010年它每年都会公开发表一个年度报告,详细回顾在过去的一年中在教学、研究、创业、回馈社会、经费与治理结构等方面取得的进步以及存在的问题。这既可以方便大学对各种问题进行及时的反馈与自省,也有利于政府部门及公众了解大学的发展现状,接受公众监督。
3.加强大学与工业之间的联系
新加坡大学十分重视创业教育,注重加强大学与工厂企业之间的联系。例如,新加坡国立大学就设有创业委员会(Entrepreneurship Committee),它的一个重要任务就是加强大学与工厂(企业)之间的联系,推动大学的创业活动以及大学与工业之间的互动。新加坡国立大学开创网的主旨就是通过大学与企业间的合作来推动、培养大学的革新与创业精神。凭借这些机构与相应的措施,一方面可以保证大学及时了解工业领域的新变革与新发展,积极应对;另一方面也有利于在大学内形成创业意识与创业精神,帮助学生进入职场做准备[5]。
随着现代大学制度的确立,新加坡大学走向自治,至少会在以下几个方面发生显著的变化:(1)推动大学利益相关者——即大学董事会、高级管理层、教职员工和校友等——形成更强烈的归属感,他们可以感受得到大学的成功与否与自己息息相关,从而更积极地为大学的发展服务。(2)帮助大学形成自身的特色,使它在某些特定领域达到世界一流水平。(3)大学可以作为准企业,更灵活地应对市场变化,在竞争性的全球大学环境中谋得自己的一席之地。
三、中国建立现代大学制度的思考
经过多年的发展,中国大学无论是从数量还是从质量上来看,已经突飞猛进,为中国经济和社会的发展发挥了巨大的作用。但我们也不难发现,随着全球化与市场化的不断推进,中国现行大学制度和模式的问题开始不断涌现,例如,大学缺乏自治和弹性,政府的行政干预与管理比重过大,大学内部管理缺乏弹性和自主权,大学难以有效地适应市场的需要等等。这不仅束缚了大学自身的发展,更在一定程度上限制和影响了国家经济和社会发展的需要。
为了扭转这一局面,2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010~2020年)中明确提出中国要建立现代大学制度。这意味着中国的高等教育无论从理念、运作过程以及结果等多个方面都要进行彻底的变革,将是中国高等教育领域的一场“大革命”。必须立足中国国情,广泛借鉴他国经验,建立具有中国特色的现代大学制度。
根据新加坡建立现代大学制度的经验,中国要建立现代大学制度,必须厘清以下几方面的问题:首先,要重新梳理和建构大学与政府之间的关系,弱化政府的管理和监控,扩大大学的自治权,这是大学可以更好发展的关键和前提。其次,大学自身的变革,优化大学内部治理结构,充分调动利益相关者的主动性与参与意识。最后,要扩大大学与社会的联系,重视社会对于大学管理与运作的参与,同时大学也要接受社会的监督,加强与工业等领域的联系。
文章来源:《高教发展与评估》,2013年第4期。